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學習黨的十九大精神 | 全過程人民民主的制度優勢和治理效能
來源：《求知》2022年第2期作者：郭道久
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》要求“積極發展全過程人民民主”。全過程人民民主是對中國特色社會主義民主的最新表達，既強調人民民主區別于西式民主的最廣泛、最真實、最管用的特點，又突出其全鏈條、全方位、全覆蓋的優勢。全過程人民民主，是中國共產黨集百年奮斗之歷史經驗和中國人民卓越智慧于一體形成的偉大成果，它立足于黨的領導制度等制度體系，外顯于國家和社會治理的實踐效果之中。
一、從“全過程的民主”到“全過程人民民主”
2019年11月，習近平總書記在上海考察基層立法聯系點時首次指出中國的民主是一種“全過程的民主”，以突出“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”。顯然，此時的“全過程的民主”核心只有一個，即“全過程”，所要強調的是中國的民主在實際運行過程中，公眾能夠全程參與，能夠將各種意見和建議都帶入決策過程。從這個角度講，“全過程的民主”還只強調了中國民主的一種特征。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中提出“發展全過程人民民主”，一個新的概念由此誕生。與“全過程的民主”相比，“全過程人民民主”有兩個重點，即“全過程”和“人民民主”。它不再僅僅是對中國民主的特點的概括，而且是對中國社會主義民主的一種“定性”。全過程人民民主不僅能夠繼續突出中國民主的全過程的特點，更突出了“人民”這個中心。中國民主首先是人民民主，強調主體的廣泛性。最廣泛的人民群眾是國家的主人，享受著廣泛的民主權利，這是中國民主區別于西方民主的突出特點，也是社會主義民主的本質特點。當然，在“人民民主”的基礎上再強調其“全過程”性，就更能夠詮釋中國民主從理論到實踐的優越性。
中國的全過程人民民主相較于西式民主的突出優勢，不僅在于主體的廣泛性，更在于過程的廣泛、連續和全覆蓋。當西式民主從古典民主發展到現代自由主義民主階段后，民主被簡化為“競爭性選舉”，強調的是一種過程民主。不得不說，這種以選舉為核心的程序性民主確實更便于操作，也讓代議制民主成為一種廣泛的政治存在。但這種民主程序是“間歇性”的，以選舉為“節點”，民主被割裂為一個個不連貫的“高峰”。每逢選舉，公眾就可以通過投票來行使民主權利；隨著選舉結束，公眾的民主參與也就暫時告一段落。中國的全過程人民民主完全克服了西式民主這種弊端，它通過一系列制度化的措施保障人民能夠通過選舉和協商等多種形式，不間斷地參與國家事務和公共事務。主體的廣泛性和過程的連續性使得全過程人民民主成為中國特色社會主義民主優越性的集中體現。
二、全過程人民民主的制度體系
全過程人民民主不是無根之木，而是建立在一系列創造性的制度設計之上的。全過程人民民主是一座大廈，而黨的領導制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等則是其“四梁八柱”。正是因為有不斷完善的制度體系，全過程人民民主才能夠顯示出整體的制度優勢。
“中國共產黨的領導，是中國發展全過程人民民主的根本保證。”作為中國特色社會主義最本質的特征，黨的領導制度不僅保證了全過程人民民主的發展方向，還能通過黨內民主帶動人民民主。作為使命型政黨，中國共產黨始終踐行為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，這就決定了中國共產黨始終將人民利益作為奮斗目標。黨領導人民實現全過程人民民主，會始終堅持以人民為中心，將人民的權利和利益貫穿于全過程人民民主之中。中國共產黨健全的組織系統則能夠保證全過程人民民主的理念、方針和政策全面貫徹到社會政治生活各個方面。此外，以民主集中制為原則，以集體領導制度、黨內選舉制度、維護黨員民主權利制度等為主要形式，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容，黨內民主的發展和完善，必將帶動全過程人民民主的發展。
人民代表大會制度是實現全過程人民民主的根本制度載體。它堅持一切權力屬于人民，最大限度地保障人民行使管理國家和公共事務的權力。“全國人大及其常委會堅持全過程民主。”人民通過選舉人大代表行使權力，人民享有廣泛的知情權、參與權、表達權和監督權。在各級人大工作的各個方面各個環節，人民群眾都能夠有序參與，表達自己的利益訴求。人大代表密切聯系人民群眾，反映社情民意，保證將人民群眾的呼聲帶入黨和國家的決策和施政過程。
中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度是實現全過程人民民主的基本制度載體。中國新型政黨制度區別于其他政黨制度的特點在于，“能夠真實、廣泛、持久代表和實現最廣大人民根本利益”“通過制度化、程序化、規范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學化民主化”。中國共產黨與各民主黨派和無黨派代表人士通過會議協商、書面協商等形式，共同商討國家和地方重大政策和重大事務。在人民政協的平臺上，各黨派團體、各族各界人士圍繞經濟社會各領域的重要問題進行廣泛協商。民族區域自治制度賦予民族自治地方人民以自治權，不僅能夠保證少數民族群眾平等享有權利，還能夠極大地調動他們的積極性和主動性。新型政黨制度和民族區域自治制度使民主參與和協商在不同民族、不同領域、不同層次以最豐富的形式不間斷地進行，彰顯全過程人民民主的真諦。
基層群眾自治制度是實現全過程人民民主的重要制度載體，也是基礎性的制度安排。對廣大人民群眾而言，村民自治、居民自治等自治形式，是實現廣泛性、連續性民主參與的主要渠道。基層群眾自治自寫入憲法以來，其制度化、規范化和程序化不斷加強，并逐步發展成為中國社會政治制度重要組成部分的基層群眾自治制度。進入新時代以來，基層群眾自治實踐不斷創新，涌現出民主懇談會、居民議事會、網上議事廳等形式，不僅“接地氣、聚人氣”，而且將群眾民主參與連成片，真正實現了全方位、全覆蓋。
三、全過程人民民主的治理效能
全過程人民民主不僅具有完整的制度建構，還有具體的措施將制度的價值理念轉化為治理效能，因而具有顯著的治理民主特點。這明顯區別于西方的選舉民主。西式民主以選舉為中心，為了在選舉中獲勝，政黨和候選人會使出渾身解數，競選、動員、承諾無不細致周到。但隨著選舉結束，敗選者肯定不會對其競選承諾負責，即使是勝選者，也往往不會盡數履行承諾。一言以蔽之，西式民主的重點是選舉而不是選舉后的施政，其可治理性明顯不足。中國的全過程人民民主則將重點放在“怎么做”上。黨和國家始終將團結帶領人民群眾腳踏實地地解決一個個現實問題作為落腳點，以治理效果作為衡量標準。總結起來講，全過程人民民主的治理效能主要從以下幾個方面來體現。
凝聚共識，形成合力。治理不僅要求廣泛的參與，還意味著共識的達成。全過程人民民主在這一點上具有顯著的優勢。從參與治理過程的主體看，人民民主具有主體的廣泛性，全體人民都是國家和社會的主人，都是社會主義的建設者。這種主體廣泛性在實踐中以民主形式的多樣化和民主層次的豐富性來保障，即為制度上最廣泛的人民民主主體創造豐富多樣的履行民主權利的機會。從治理的內容和機制看，全過程人民民主強調建立廣泛的共識，尋求有效治理的最大公約數。治理主體的廣泛性并不意味著治理過程的各行其是。全過程人民民主強調在黨的領導下，通過廣泛協商來凝聚共識，尋求在最廣泛的人民群眾中達成一致。這是因為，作為領導者的中國共產黨除了人民利益，沒有自己的特殊利益；人民群眾的個人利益能夠與國家的整體利益保持一致。基于廣泛的參與主體基礎上的共識，為有效治理提供了動力，保證全體人民為實現共同利益而形成治理合力。
及時回應人民群眾的需求。在社會成員快速分化及利益多樣化的當今，人民群眾的需求不僅是具體的，也必然呈現多樣化的特征。國家和社會治理則必須回應人民群眾的需求，并盡可能予以滿足。全過程人民民主從兩個方面滿足這一需求，提升治理效能。一方面是人民群眾的需求能夠全面表達。全過程人民民主為人民群眾提供了系列制度化的需求表達途徑，包括通過人大代表和政協委員表達、參與立法和決策征求意見過程、參加立法和行政聽證會、信訪表達、網絡意見表達等。可以說，人民群眾的需求表達是全鏈條、全方位和全覆蓋的。另一方面是黨和國家能夠及時回應人民群眾的需求。在全過程人民民主的制度框架和運行機制下，人民群眾的需求表達能夠及時進入政治過程，得到回應。因為前述需求表達的途徑本身就是在黨和政府的主持下進行的，人民群眾的表達直接面對的是黨和國家；而不管從法律法規的要求，還是從黨的初心和使命出發，黨和國家對人民群眾的需求表達都必須給予回應。
切實解決實際問題。全過程人民民主是管用的、有效的民主，因為它能夠解決中國的現實問題。一方面，全過程人民民主是立足中國實際、在中國的土壤中長出并逐步完善的內生性制度安排。中國沒有照抄照搬其他國家的制度，而是立足于自身探索，在吸取自身經驗教訓的基礎上，逐步建立起適合中國國情的全過程人民民主。另一方面，這一源于實踐的制度，確實在治理中表現良好，大到重大突發公共衛生事件治理，小到社區寵物治理，無不凸顯出黨領導人民實行全過程人民民主的有效性。
全過程人民民主是不斷發展完善的。在制度體系方面，黨的領導制度、人民代表大會制度等也都需要根據現實條件的變化而不斷完善；在運行機制方面，全過程人民民主發展和完善的空間更大。只有不斷進步的全過程人民民主，才是真正具有制度優勢和治理效能的社會主義民主形式，才能更好展示中國特色社會主義政治制度的優越性。
（作者系南開大學周恩來政府管理學院教授）
